民主政治與善治理

哈佛大學文理學院CAMLab特聘學者何日生教授

文・何日生教授

哈佛大學文理學院CAMLab特聘學者

當今的民主體制,國會與行政的對立,政黨之間與國會的對立,不管是美國,台灣都處在一個最激烈的狀態。有沒有可能創造一個新的組織類型?它不是用對立,而是用和合,用協同來進行。

《善治理》將羅馬哲學家波利比烏斯(Polybius)的三種體制「君主,貴族,民主」與韋伯(Max Weber)的三種體制「家長制,聖格制,法治型」的核心元素融合在一起,提出圓型組織善治理的雛形。

波利比烏斯的君主制代表的是一種愛德,這與韋伯的家長制一樣,所以愛德是君主制與家長制的共同元素。而貴族制的核心是智慧,如同韋伯的聖格制,聖格領導用信念,願景和智慧來領導群眾邁向新的社會榮景。

民主制是在法律之間人人平等,這也是韋伯科層制的元素,科層制與民主制可以等量齊觀,體現平等觀。歸納起來就是,家長制與與君主制核心就是愛德,聖格制與貴族制的核心是信念與智慧,科層制與民主制的核心是原則與律法。

圓型組織融合了「信念、愛與平等」於一爐,希望締造人類組織的理想類型。人類能「以信念為核心」,「以平等為基礎」,「以愛為初發心」,培養有智慧與能力的人才,治理國家與社會,這是善治理的範型。

家長制與君主制的原型,從歷史來看是「以愛為初發心」。家庭的組成是從愛開始,一個國家的建立也應該是從愛開始。商湯推翻夏桀,是基於對百姓的愛。漢朝推翻秦暴政,也是愛百姓。所以劉邦能得天下。如果沒有愛,國家只是一群利益相交、或傾權相害的組織。

家長制與君主制之本質是反對以暴力或持續以暴力構建政權,反對少數人壟斷權力,亦即反對「少數暴力」,而是以民為本,以愛為初發心建立組織。這是家長制與君主制的善原型。

聖格非為一人,而是培養「人人皆可為聖賢」。我認為聖格制應該與貴族制合在一起,這是古代柏拉圖的政治理想,是孔子的治理願景,是印度佛陀「人人皆可成佛」的願力。從聖格制的理想出發,培養有品格、有智慧、有能力的無數精英來治理社會。這是聖格制與貴族制的原型。

易經中說:「群龍無首,吉」,大家都是龍。人皆可為聖賢,佛佛道同,這也是一種思維。

美國的大法官必須兼具品格與智慧,因為他們是民主憲政的最終守護者。美國的大法官體制是波利比烏斯的精英制的理念,是韋伯的聖格制的體現。聖格制與貴族制即是精英治理,這免於民主制墮落成民粹主義。但是精英治理避免成為寡頭治理的關鍵是能堅守信念的品格與智慧,這是聖格制與貴族制的善原型。

平等才是民本,民本才有民主,民主才有民治,民治才有民享。科層制是以法為基礎,這與民主憲政一樣基於法治,人人在法律面前平等。平等不等於取消差異,而是容許差異。讓差異不是對抗,而是融合。平等是科層制與民主制的善原型。

所以,善治的前提是平等,基於原則的平等。不是能力,是基於信念的平等,基於愛的一種平等。這種平等我在慈濟醫院裡感受到,醫院的醫師,護理師,清潔工專業不同,能力不同,但是愛病人的信念是平等。

組織中不可能人人的能力與興趣都一樣,平等不是齊頭式的平等,如荀子所說:「唯齊非齊」。

「信念,愛,原則」是圓型組織的三個支柱。圓型組織所創造的組織架構是每一個點都是中心點。是在人人平等的前提下,以信任為核心,以愛為連結,以原則為基礎,建構一個高智慧的,共責的,和合共善的治理。

不同於金字塔的組織,圓型組織期望每一個點都是中心,每一個人都可以是中心,這是組織人人平等的意義。要達到這個目標,組織必須要賦能給每一個人,讓人人能發揮自我所長,都能各善其善,如同易經所說,人人都能「各安其位,各蒙其利,各正其命」,這是賦能的最高目標。反之,就不是一個賦能的組織。

歷史以來,組織常常是壓抑著個人,個人對抗組織的剝削與壓迫也是近代憲政一個很重要的反抗君主,反抗少數的暴力。

當代的政治組織的治理思想似乎是去價值化,以法治理,法的背後就是價值與信念。國家的組成是信念,是基於人與人的愛,所以各種的憲法才都有對基本人權的保障。但之所以發生政治組織對人民的壓迫,對人民的權利的剝削情況,其原因是未將信念、愛與原則植入憲法的架構之中。

孟德斯鳩(1689-1755),法國啓蒙思想家、法學家孟德斯鳩的三權分立朔源自波利比烏斯的君主、貴族與民主的三合一。但行政、司法、立法並未將信念放入憲政體系的設計之中。

我認為圓型組織付諸憲政結構應該加入信念的體系。三權分立對於憲政的信念之最終維護交給司法,尤其是大法官是維護信念的最終力量。但是司法對於信念的維護是被動的,不是主動的。

我們主張信念的元素必須放進當代的憲政體制之中,讓信念是三權之外的另一權,我稱之為「信念圓」。信念圓是以委員會的方式運作,成員涵蓋國家之中各種不同理念與信仰的領袖於一體,對於國家的信念提出看法與建議,委員會採共識決,其決議之意見不能具備強制力與約束力,而是著眼於對於政府領導人與廣大人民的影響力。

信念之重要性,正如塞繆爾・芬納 (Samul Edward Finner) 在他的名著《統治史The History of Government》中說:「信仰系統比當權者更強大,統治者之所以能實施統治,正是借助於信仰系統。統治者如果無法使自己的統治合法化,就無法維持自己的權威。而這種合法化是通過信仰系統所實現。」

無論民主共和的體制或權力集中的體制,我們都是希望能夠有一位賢明的聖君,既聖且智,但從現實政治來說這幾乎不可能。智者未必是聖者,聖者未必是治理國家的智者。所以,政治組織的善治理主張將聖者與智者可以分立。

「信念圓」代表信念的持守與討論,行政領導人是智者,未必是品格完美的聖者。我們常常希望透過媒體塑造領導人也是一個聖者,這種企圖心其實是沒有辦法完全被實現的。

「信念委員會」發揮信念的影響力,匡正或平衡行政官員或立法官員對於國家共同信念的偏離與偏執。當今的政治體制問題在於相信民選的或經由各種方式產生的政治領袖能提供我們一個合理與長遠的信念。但基於政黨的利益提出的信念經常都是個別性的,非基於全民考量的,非奠基於傳承憲政理念的,非基於國家長遠發展需要的信念。常常是符合政黨一時利益,甚或領導人一己的理念,加諸在一切國家資源運用之上。

因此,「信念圓」的建立能夠平衡「行政權」與「立法權」的專斷,造成權力與利益寡佔的局面。所以「信念圓」應該是憲政體制的一環,是三權之外的第四權。

避免權力與利益的寡佔,信息的透明非常重要。信息的權力不能掌握在立法(如美國FCC)或行政體系之下(如台灣的NCC)。信息必須植基於憲政體制,讓他獨立運作。商業信息,人民的言論權,媒體使用權,都應該歸納在憲政體制之中,成為獨立的第五權「信息圓」。

只有人民享有信息的自由,與擁有進入各項公共利益有關的信息,或與自我權利相關的信息,人民才能夠真正被賦能。信息的透明與自由是實現人人平等的關鍵。是人民能被賦能的前提。圓型組織付諸政治體制強調建立第五權「信息圓」。

教育的權利應該獨立於行政權與立法權之外,教育是人民免於被奴役、被壓迫,並實現自我的重要力量。憲政體制應該讓教育獨立出來,成為第六權「教育圓」。包括經費的獨立,以及運作都需獨立於行政之外,才能避免政黨政治以一己的、單向的意識形態決定人民教育的方向與內容。

教育不應該被政治化與政黨意識化,教育應該長遠的、多元的、吸納傳統與現代,吸納本土與全球的格局,讓人民成為國家的公民,也是世界的公民。讓教育回歸教育者,而非由政黨輪替所決定。所以圓型組織付諸政治體制強調建立第六權「教育圓」。

圓型組織的政治體制以六圓為核心,並主張立法圓必須採納常態型議員與任務型議員。常態型議員是當前各國國會運作的模式,民選產生的議員,決定一切的立法與施政方向。任務型議員是針對特定公共議題公平的遴選出該領域的精英與代表,參與常態議員的立法與施政決議,如此才不致造成議會壟斷一切權力與謀取特定利益的弊端。

因為常態議員的任期逐漸地長久化、家族化、職業化,將國家所有的施政與立法交付一群常態議員,無法實現全民民主的理想。所以,任務型議員的加入立法與施政決議,避免民粹主義的紊亂與無秩序,也避免當今全世界格局底下逐漸出現的國會政治寡佔的局面。

 

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